唐大杰：增加制度供给、促进新型就业，用改革的方法解决问题

　　文丨唐大杰 （赛意企业研究所研究部主任，武汉大学财税与法律研究中心客座研究员）

　　今年我国经济压力持续增加，突出表现为新增就业大幅减少，非公部门的投资显著下降。国家统计局5月16日公布的数据显示，4月全国城镇调查失业率上升0.3个百分点至6.1%，创2020年3月以来新高。其中，16岁—24岁人口调查失业率录得18.2%，创有历史数据以来最高，并远超欧美。

　　据国家统计局数据显示，第一季度民间投资增速与国家投资的增速差距进一步拉大。民间投资进一步萎缩。2022年一季度，民间固定资产投资增速8.4%，再度落后于全国增速（9.3%），民间投资热情在今年一季度明显减弱。

　　近期李克强总理多次强调，要坚持用改革的办法解决前进中的困难，要着力通过稳市场主体来稳增长保就业保基本民生。概括而言，就是要以促进就业为首要目标，要以改革的办法解决当前问题。

　　当前的纾困政策呈现多点、频繁、力弱的特点，各个部门、各地方频繁推出纾困政策，但多数政策随时间推移而效用衰减。以纾困推动改革进程，以制度化的方式增加就业、降低税负、促进投资，才是根本之策。

　　以制度供给推动新型就业和增量就业

　　以制度供给推动新增就业，是供给侧改革的应有之意。笔者仅就工作、研究所及的财税、法律、教育领域，提出三个方向的改革建议。

　　（一）开放个体律师执业许可

　　执业律师比例的多寡，一定程度上体现了一个国家的法治化水平。据一份行业资料显示，截至2019年全国执业律师有34万人，每万人拥有律师数4.08人，这个水平相当于美国的十分之一，德国的五分之一，略低于韩国，略高于日本。

　　我国司法行政部门对律师行业的管制较为严格，律师服务的市场化程度较低，导致各地的大型律师事务所形成一定垄断，法律服务缺少市场竞争，各类法律服务价格偏高，市场上缺少普惠的、低收费的、深耕社区的律师群体。高收费与普遍平庸化，是当前法律服务市场的基本特征。

　　要建设高质量的法治社会，实现依法治国，一个高素质、数量充足的律师群体以及充分竞争的市场机制必不可少。因此，如何吸引更多的法科生投身律师行业，为法律服务市场注入活力？开放律师个人执业是一条捷径。

　　目前的《律师法》对个体律师执业尚存在苛刻限制。比如第十四条规定，设立律师事务所应当具备的四个条件中要求“有符合国务院司法行政部门规定数额的资产”。毫无疑问，法律服务质量与律师的资产状况并无相关性。再比如第十六条规定，设立个人律师事务所，除应当符合本法第十四条规定的条件外，设立人还应当是具有五年以上执业经历的律师。普通律师只需要一年的实习经验，即可加入律所正式执业，对于个人律所的五年期限显然过高。

　　市场竞争下的法律服务，靠的是甲乙双方的自由交易，律师的水平高低与收费价格直接相关，最终还是由委托人决定的。执业年限并不是衡量律师水平和收费标准的充分必要条件。律师的水平高低、服务优劣，最终表现为市场竞争力，只要市场充分开放，服务对象有充分的选择权，最终市场会实现优胜劣汰，法律服务资源的优化配置的。

　　建议放宽个人律师事务所的注册条件，促进律师个人执业的发展，让法律服务市场活跃起来，培育依法治国的社会基础。更活跃的律师市场，为年轻法律工作者创造就业空间，增加就业机会，给怀揣法治梦想的法律人提供扎根基层、维护正义、报效国家的机会。

　　（二）普及心理健康教育

　　有报道称，2020年疫情后我国青少年心理问题发生率显著上升，部分城市已达45%，表现为以学习障碍、情绪障碍、行为障碍等为主的不良心理状况，严重影响着青少年的身心健康发展。

　　2020年4月，教育部等八部门发文，明确要求把心理健康教育课程纳入整体教学计划，心理健康教育专业教师配备按师生比不低于1：4000。这么低的配比指标，难以应对当前如此严重的学生心理健康问题。况且在实际中，这只是个“软指标”，并没有严格考核。更可悲的是，该文件只关注高校学生的心理健康，而处于青春期、更敏感更脆弱的初、高中生被严重忽视。

　　要应对当前的困局，应该在初中、高中和高校做到三件事：1．心理健康课程进教室，成为必修课。2．每年开展一次心理健康测评，建立学生心理健康档案，完善心理危机预防干预机制。3．专职心理健康教师最低按1：400配置，约等于每10个班配一个专职老师。

　　心理健康决定了人的一生的幸福和生活质量，正如教育部文件中所述，政府应该把全面加强和改进学生心理健康教育工作，作为培育担当民族复兴大任的时代新人的重要内容。为了孩子们的心理健康和人生幸福，增加教师配比，加大教学和服务投入是值得的。以当前初中以上在校学生有1.11亿人计算，可新增25万个心理健康教师的就业。当然，专业教师也不是短时间内就可以培养出来的，如果今年开始加大专业师范生招生，4年后师资需求就可以逐步得到改善。而测评、心理档案建立、心理健康普及课等工作是可以通过短训得以升任的。

　　以改革提速，带动新型服务业和新增高端就业的空间还很大。笔者此前撰文阐述了加速个税综合申报制改革，并积极推动个体税务代理人制度落实，可以为社会提供超过150万个新增就业机会。其复合效应是，国家加速推进了税务制度的改革进程，培育了税务管理的社会基础，维护了纳税人权利，并进一步促进社会公平。

　　以开放促改革，激发民间投资热情

　　充分的市场开放，大力缩减市场准入负面清单，减少行业管制，可以激发民间的投资热情，从而改善预期，有利于经济的长远向好。

　　（一）大力开放民营银行牌照发放，进一步放松对银行的业务、人力资源管制

　　开放民营银行许可已经多年，但发放牌照的进程过于缓慢，目前仅有18家获批开业。我国现有近5000家商业银行机构，民营银行占比太低。为了激发民间投资，为民企、中小企业提供金融服务，政府应该降低银行准入门槛，加快发放民营银行牌照的步伐。

　　其次是，国家对银行的业务范围、管理规范、产品设计和价格，以及分支机构都有严格限定，还主导人事任免。这导致每家商业银行都像是主管部门的附属机构，经营自由丧失，银行服务业的市场机制实效。更重要的是，要放松对银行金融服务的利率管制，放松业务限制。在银行、金融机构的人事任免方面应采取市场化改革，对民营银行应该放弃管制，采取公示、备案制度，为企业经营松绑，增添活力。

　　民营银行不仅以服务民营企业、中小企业为主旨，更可为我国金融服务注入活力。民间资本对银行的投资，可以放大其投资效应，对中小企业纾困也十分有利。

　　（二）开放民间资本投资各类教育行业，为教育业注入活力

　　民生领域涉及全体人民，具有广阔的市场，仅就教育、医疗两个领域，每年就有数十万亿的收入规模。如果充分开放市场准入，投资的潜力巨大。

　　在广东省，民办教育已经占据了教育市场的近三分之一，在一定程度上维护了教育公平，又为社会培养了大批人才，也为财政作出了巨大贡献。

　　中国的基础教育存在两大困境依然没有摆脱，一是独木桥式的发展进路，学生难以突破以高考为唯一出路的应试教育；二是职业多元化、人生追求个性化与教育模式僵化的对立。随着城市化发展和产业升级，中国出现大量新的职业需求，精英式教育并适合每个人。要突破僵化的应试教育，应该给孩子们多元化的教育服务。要培养适合市场需求的职业人才，更应以民办职业教育为主导。世界顶尖的网络科技公司中有超过20%是大学未毕业的学生创办的。马云曾夸张地说，有时候能力和学历会成反比，这在当前的教育体制下并不是反讽。再说精英教育，世界上最好的大学几乎都是私立（民办）的。因此，没有任何证据证明教育振兴可以把民办力量放在次要位置。

　　近年国家重视职业教育。职业教育只有市场才能办得好，只有企业才能预知市场变化，快速提供适应市场需求的培养方案。职业教育应由民间资本、民营企业担当主角。

　　（三）开放非公资本对医疗服务业的投资，为解决就医难就医问题贵注入市场机制

　　我国医疗健康产业进入了高速成长期，健康管理、专科医疗、健康养生、生物医药等领域快速发展，据易凯资本研究估算，2021年中国健康产业规模初步达到10万亿元左右，约占GDP的10%。目前民营医院的数量超过50%，但优势医疗资源和人才都集中在公立医院。民营医疗机构的发展在税收政策、人才政策、业务范围限制等方面存在制度性障碍。医疗体制改革滞后，国内的看病难看病贵现象依然严重，医疗服务质量的提高与国家在医疗机构和设施上的投资不成正比。

　　医疗改革不仅应该坚持市场化改革，向民营企业开放，而且应该更大幅度开放，主动引入好的投资机构、运营机构和优秀人才，同时坚持法治化改革，严惩坏的医疗机构。我们尤可向处于国际领先地位的中国香港、台湾开放医疗服务市场。

　　积极推动财税重点改革，完善增值税制度

　　增值税是我国的第一大税种，也是企业的主要税负。目前增值税即将立法，以增值税为主导的财税改革进入关键阶段。国家多次实施增值税的税率下降，有效地降低了企业税负，2018年提出的增值税税率三档并两档，也列入了“十四五”计划。

　　从税制原理来看，增值税在有形生产的制造业中有清晰的流转机制，可以实现供应链上的层层流转。但阻碍其完整抵扣、体现中性属性的因素很多，最突出的两点是税率不统一导致抵扣链不闭合，服务业不适合增值税制度。长远来看，应该放弃增值税制度，而解决当前困境的措施应该是增值税统一税率。

　　受制于多种原因，我国增值税存在优惠领域、优惠场景过多、小规模纳税人及免税纳税人规模过大、税率档次相对较多等诸多问题，例如，我国增值税税率除对出口实行零税率外，存在13%、9%、6%三档税率和一档3%的征收率，由此形成广泛的制度性高征低扣、低征高扣、销征进免，进而形成诸多影响其中性属性的不良效应。因此，在统一并适当降低税率的同时，应加快增值税抵扣链条的完整性构建，统一税率，服务业增加抵扣项，进而从制度上确保所有市场主体真正减负。据研究推算，增值税实现完整抵扣后，总体可为企业降低3000亿元税负。

　　另外，我国已经实现税务电子化20余年，应立即取消纸质发票，简化发票管理，以此缩短商业结算中的周期，对于供应商而言账期缩短了，资金宽裕了。对于税务部门来说，管理成本大大降低，征纳矛盾大幅减少。

　　财税问题是政府和社会关系的集合点，为适应社会主义市场经济的持续发展，改革的空间还很大，应加大力度推进直接税的比例，取消消费税的11项小税种，取消各种附加税和费，降低个税最高边际税率等等，将有利于为市场主体减负的、有利于促进就业的政策尽速释放出来。

　　改革的方法就是市场化、法治化的方法

　　面对严峻的经济形势，我国出台了一系列减税降费、助企纾困等政策举措，都着力指向稳市场主体、稳岗位、稳就业。但当前的政策都是以救助现有企业为目标，以存量为目标的纾困救助。我们更应放眼经济、社会发展的大局，从长计议，加速改革步伐，大刀阔斧地提供政策供给。

　　不久前召开的中共中央政治局会议指出，要加快构建新发展格局，坚定不移深化供给侧结构性改革，用改革的办法解决发展中的问题。什么是改革的方法？就是不能用头痛医头脚痛医脚的方式解决问题，要着眼长远，找出病根对症下药，以法治化的手段、市场化的方式，根治经济结构中的制度顽疾。

　　笔者基于有限的研究领域，综合了一些不成熟的建议。期望政府增加制度供给，增加新型服务业就业机会——税务代理、个体律师、心理健康老师等数以百万计的就业岗位，可以直接缓解当前最困难的青年人就业。以开放促改革，开放民营银行的管制、开放民间资本投资运营教育、鼓励非公资本投资医疗服务。激发民间资本投资热情，提振经济发展。

　　核心诉求是，呼吁开放市场准入，减少行政干预，优化营商环境，维护公平正义，使市场在资源配置中起决定性作用。