三种社会保障基金财务模式的特点（社会保障基金的财务模式有哪些）
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简述社会保障制度多种模式的特点？
（二）农村社会保障体系建设
现有关于农村社会保障制度建设的文献，其研究角度各有侧重：
第一个角度，从农村经济发展的差异性出发，建立健全农村社会保障体系的基本思路是依据不同类型农村的经济发展水平进行分类设计和分类实施。在贫困型农村应建立以基本生活保障为内容的救济型社会保障体系，在温饱型农村应建立基本生活需要型的社会保障体系，在富裕型农村应建立保险型的社会保障体系。并依据不同的内容设计，在管理体制、实施的突破口、筹资模式和制度保障等方面进行分类实施。是在城镇建立相对独立的农民工社会保障制度，还是纳入到城镇居民社会保障体系之中，抑或纳入农村社会保障体系，不同的学者有不同的观点。（任保平、王艳，2003）
第二个角度，农村社会保障制度应该考虑到农村居民的分化和层化，制度设计因层化后对象的性质、需求不同而有所差别。传统农民已经分化为传统的农民和产业工人，包括各个非农行业。而农民工又可以分为三大块：一部分是已经市民化的农民工，他们的职业身份已经完全改变，需要通过制度改革把他融人城市，纳入到市民一体的社会保障制度。第二部分就是农闲时候出来打工的季节工。他们所需要的社会保障相对于已经城市化的人来讲就完全不一样。第三部分是占农民工大多数的流动打工者，他们常年流动性地在外务工，其需要的社会保障制度也与前二者有所不同（郑功成，20阻）。而在进行农村社会保障制度设计时，必须考虑现阶段农村人口中不同人群对社会保障的不同需求，考虑农村人口日益呈现出多样化：一部分农村人口已经在事实上实现了非农化（应该设计进入城镇社会保障体系的制度通道），一部分仍然从事传统农业生产 （其主要依赖土地所提供的保障水平仍然有待于提高），还有一部分最为贫困的农村人口（他们最为需要的是社会保障制度的“兜底”功能）。（樊小钢，2004）
第三个角度，立足于中国的经济和文化基础，认为构建有中国特色的农村社会保障体系不能也不应照搬西方模式，我国的农村社会保障体系是一个以家庭联产承包责任制为基础，以农村家庭保障为主线，以家族成员互助为补充，把政府、社会各方面力量结合在一起的统一整体。（杨复兴、赵万水，2004）
三、社会保障筹资模式——费税之争
第一种观点，社会保障税制改革是社会保障制度改革中的一个既重要又复杂的难点。社会保障税的作用在于它是社会保障大厦的支柱；实行税制的实质在于促进福利型社会保障向真正社会保险模式转轨；社会保障税率同社会保障筹资模式之间是作用与反作用的关系；建立具有中国特色的社会保障税收制度的主要措施是全面开征、合理开征、鼓励开征和保证开征（Z口大松，1997）。这样可以真正体现基础养老金的公平原则，有利于解决当前基本养老金的支付危机问题，有利于构建统一、规范、完善的基本养老保障体系（龚秀全、黄胜开，2002）。
第二种观点，反对“费改税”。认为社会保障费改税与现行的社会保险制度运行模式相矛盾。原因是：第一，税收的公用性与社会保障个人账户的私有性相冲突。第二是税收的不直接偿还性与社会保障的专用性冲突。第三，与现行的社会保障政策难以衔接，操作上难以运行（汪泽英，2002）。另外，以开征社会保障税解决收费难和融资问题，将使政府陷入财政负担不断加重的境地（李绍光，2002）。
第三种观点，社会保障费改税应当缓行。理由是费改税的目标模糊、制约因素较多、存在较多技术障碍、预期效果尚不确定、与国际上社会保障改革与发展趋势不吻合（郑功成，2000）。类似的还有认为，由于我国财税制度实行的是分税制，社会保障税的开征必须考虑事权与财权的匹配问题，这样可能性只有两个，其一是建立起来的养老保险计划只能是地方性的，地方政府需要面临很大的财务风险，其二是仍旧存在许多遗留问题的全国性养老保险计划。因此，建立政府我国尚不具备开征社会保障税的条件（邓子基，2002）。
第四种观点，采取一种非指定税或准指定税的变通方式。这种观点认为，开征社会保障税难以避免我国以前所采用的现收现付式的融资方式所产生的“挤出效应”，同时也无法保证能确定一个最优税率。而采用变通方式进行融资，即在总财政收入中按照一定的款项，定期划拨进入养老保险专项基金中，这样既可以减少现收现付制对总储蓄的一部分挤出效应，而且也不妨碍在未来某个合适的时机开征社会保障税。采取这种方法是与我国养老保险改革以及财政、税收制度改革的现状相吻合的（成志刚，2002）。
第五种观点，未来我国社会保障的筹资模式应当是复合式的，收费与收税并非是有你没我、互相取代的关系，没有哪一种筹资方式能够独立满足社会保障巨大的资金需求收费抑或收税与社会保障的模式和项目选择有关。税费各自有其存在的依据，不能相互替代。但是，开征社会保障税是大势所趋，不可逆转，收费只能是对收税的补充（王怡、刘晶，2004）。
四、基金运营模式
随着我国社会保障基金筹措由现收现付制向部分积累制转化，养老基金投资运营是社会保障制度改革的重要课题（蔡兴杨，1997）。当前我国社会保障基金的主要投资仍是银行存款、国债和社保定向债券，一小部分投资于企业债券、股市及其他证券市场。在保证了安全性的同时，保值增值成了社保基金管理的面对的难点和挑战，社会保障基金运营模式也一直是热点问题之一，涉及社保基金进入资本市场、投资运营多元化、市场化、管理模式、余融工具选择等多方面问题。几个典型的观点如下：
第一种观点，养老基金应成为机构投资者。机构投资者规模较大，投资趋于长期化，在使社会保障基金保值增值的同时能起到稳定股市的作用。不过养老基金需要具备四个条件，一是要有一个能够承担一定风险的资本规模；二是要以较发达的金融市场为基础；三是要有专业的基金托管机构；四是养老基金应采取指数化投资政策（程宏业，2001）。
第二种观点，社会保障基金应投资于开放式基金。这种观点认为，第一，开放式基金是一种风险相对较小、收益相对较高的品种。作为收益共享、风险共担的集合投资工具，它既不能保证投资人一定盈利，也不能保证最低收益，从国外成熟的社会保障基金运作来看，投资于开放式基金的做法较为普遍。第二，在进行投资时，需要注意要控制额度，避免发生流动性风险，造成支付困难。第三，由于开放式基金的价格风险，社会保障基金投资于开放式基金应坚持长期投资的原则，选择收益性基金进行投资（张书源、杜爱平，2001）。
第三种观点，养老金进入资本市场是最终选择，但条件尚不成熟。这种观点认为，从理论上讲，一个完全积累制的养老金计划必须成为资本市场中的机构投资者，才能使其得到一个长期稳定的投资回报。一个稳定和繁荣的资本市场才能使养老金储蓄能够通过这条渠道转化为高效率的投资，并且分享投资的收益进而使我国的社会保障制度改革最大限度地维护经济增长的整体效率。但是在我国，由于资本市场长期以来一直处于高风险状态，同时也由于没有一个完全积累的养老金基金合法而且无虑地进入资本市场，从而使它在理论上的作用也无从发挥。如果基金积累制在中国养老金制度改革中能够继续走下去并且成为一个长期性主要目标的话，那么养老金计划进入资本市场就会是一个迟早都要做出的选择。但基金适合在资本市场中运作的制度体系尚未定型，组织结构尚未形成，运行规则尚不明确（李绍光，2002）。具体到社保基金进入股市的探讨，类似的观点还有，现收现付性质的社保基金不宜匆忙进入股市，因为无论从资本市场还是从社保基金的制度条件上看，社保基金进入股市都不成熟（郑秉文，2003）。
第四种观点，认为根据我国社保制度的基本特征、目标取向、资金管理和资本市场的现状，我国社会基金应划分为三个性质不同的基金，即储备基金 （全国社保基金）、账户基金（个人账户积累）和统筹基金（社会统筹部分积累）。并成立三个独立的事业法人对其进行投资和管理。对于储备基金，应完全脱离国内资本市场，走向国际市场；账户基金由中央政府管理和投资；统筹基金实行省级统筹和投资管理（郑秉文，2004）。
第五种观点，社会保险基金应选择货币市场作为流动性管理的主要场所。认为社保基金进入货币市场可以增加货币市场的资金供给，活跃货币市场的交易；另一方面，还有助于促进货币市场的竞争，推动金融工具的创新，进而提高货币市场的流动性和运行效率。社保基金的进入还对金融监管提出了更高的要求，因为社保基金对安全性的特殊要求需要货币市场有良好的秩序和较高的效率，客观上可以推动监管当局提高监管水平。货币市场利率的变化对社保基金产生的短期效应和长期效应是有区别的。货币市场和社保基金的互动对一国金融市场和社会保障事业的发展都有积极的促进作用（杨波，2005）。
五、管理模式——政府作用
现代社会保障制度的突出特征就在于政府在社会保障制度建设与运转中的主导地位。政府在社会保障管理模式不同，直接决定并体现社会保障制度的类型。自社会保障改革开始后，管理模式经历了企业分散管理——政府分散管理——政府集中管理这样的过程。在改革初期，关于管理模式的争论大多集中在国家社会保障管理机构的统一或分块负责的角度。比如，随着我国社会主义市场经济体制的建立与完善，这种管理方式越来越无法适应经济和社会发展的需要，必须进行改革，由现行的多部门管理转变为由一个部门进行统一管理（田家官，1997）。坚决扭转“五龙治水”条块分割的局面，实行统一管理。社会保障管理体制实行政事分离、政经分开、行政管理和监督分开，政府管理部门不管经营只管政策和监督检查（冯兰瑞，1994、1996）。关于政府在社会保障制度的管理中具体充当什么角色，归纳起来有如下观点：
第一种观点，主张自治管理。认为我国应建立集散结合的社会保障管理体制，实行自治管理，不隶属于政府机构。保险机构的最高领导权属于代表大会，雇主和雇员各占一半。代表大会选举产生理事会，理事会是集散结合的管理模式根据各项社会保险管理要求上的差异，把共性较强的那部分项目集中起来，实行统一管理，而把特殊性较突出的若干项目单列，由相关部门进行分散管理。这种管理模式积极推行一体化的保障制度，在职责分明的原则上有利于建立起高效、精干的社会保障管理网络（孙久鹏，1996）。另外，基于社会保险、社会救助、社会福利等项目的不同特点，管理模式应不尽相同。中国社会保险的管理模式应当由政府集权管理向多元合作的自治管理模式转化，成立政府、雇主代表、劳工代表和专家组成的社会保险管理委员会（3+1模式），实行自治管理（郑功成，2004）。
第二种观点，主张政府主导型的社会保障模式。认为社会保障体系向社会成员所提供的各种保障措施，具有满足社会共同需要的“公共产品”性质，具有一定的财政特征。因此财政主导型应是我国社会保障制度改革的基本模式（马蔡琛，1999）。我国的社会保障模式的选择在今后相当长的一段时期内都应以政府主导、直接管理为宜。原因有二，其一从历史文化传统来看，我国长期实行的是中央集权的政府管理体制，政府具有较高的权威力，社会成员对政府的认同度也较高，由政府来推行和发展社会保障阻力较少，效率较高；其二从现实国情来看，我国政府规模比较庞大，由政府来负责社会保障制度具体实施，成本也较低。在短时期内为适应制度转轨的需要，加大政府对社会保障的于预力度。同时，与政府的主导作用相对应的，社会保障制度管理模式中市场发挥的是补充作用（宋文斌、张强，2004）。这一观点为目前的主流观点。
第三种观点，混合型管理模式。认为，我国政府应对公共社会保障计划承担全面的直接管理的责任，而对基金制的社会保障计划主要承担外部监管的责任，并对不同社会保障计划进行协调。政府的长期目标应是发展竞争性的社会保障基金，而近期政府应承担公共社会保障计划的主导责任，应通过立法来明确国家、企业和职工三方面的责任，并建立有效科学可行的资金筹集制度（李绍光，2002）。
关于政府在社会保障作用国际上还有这样的模式，即主要通过市场来进行间接管理的社会保障制度管理仪式，政府仅作为立法者与监督者。在我国社会保障制度改革的实践中少有类似观点。
六、综合评价
事实上，虽然我国社会保障制度改革发展到今天，制度框架建设已经基本完成，但我国社会保障领域中仍存在大量理论问题有待研究和探讨，实践上城镇及农村社会保障制度中也有大量有待建设和完善之处。在理论界和实际部门，关于中国社会保障制度模式的选择问题仍在争论中尚未确定。总结文献可以发现，多数学者能够从社会保障制度模式的多样化发展规律和趋势出发，立足于中国的国情研究具有中国特色的社会保障制度模式。以下是由于这个原因，关于框架选择和具体模式选择的文献非常众多。但另一方向也存在一些不足：
第一，偏重于从经济学角度进行社会保障制度研究，忽视对社会保障制度进行跨学科研究（丁建定，2003）。社会保障涉及社会学、政治学、经济学、公共管理学等多个领域，尤其是对社会保障制度模式选择问题，更受到多种因素（包括经济和非经济因素）的影响，而大部分文献在研究社保模式选择问题上学科角度较单一。
第二，研究解决实务性问题较多，基础性和理论性问题研究较少，尤其是关于建制理念的研究更少。比如，偏重于社会保障制度内容构成与基金运营的研究，忽视社会保障中责权关系的研究（丁建定，2003）。没有理论指导的实践常常会摇摆不定，有时不免会出现“头疼医头，脚疼医脚”的盲目现象。
第三，“就事论事”（单独研究模式）的单一性研究较多，综合性、系统性的研究较少。比如，关于基金筹集模式，许多文献探讨费应该改税的原因和必要性，但较少有关于我国当前情况下费改税的制约因素、可行性以及如何保证效果等方面的分析。
第四，注重必要性研究和分析，忽视充分性和可行性论证，理论性、系统性和综合性分析不够。往往不能充分论证所述观点或对辩驳相反观点，可谓是形成了“百家”而不能形成“争鸣”的局面。
第五，在介绍国际经验（如基金运营模式、管理模式、筹集模式等方面）的基础上，注重静态研究，忽视动态研究（如制度、模式演进规律及影响因素等）；注重在国外普遍性和有效性，未能充分考虑中国的实际情况，考虑国外与国内在制度基础、背景等方面的差别。另外，重视对当代西方国家社会保障现状的研究，忽视对西方国家社会保障制度发展演进的研究。
结合国际关于社会保障领域的研究主题，我国社会保障制度模式选择的研究应当侧重以下几个主题方向：第一，我国特定时代背景下的社会保障制度模式选择的有效性分析；第二，人口老龄化、城镇化趋势对我国社会保障制度模式选择的影响分析；第三，社会保障制度模式选择与劳动力市场 （城乡劳动力市场）、就业市场的关系问题。
社会保障基金的三种形态
社会保障基金一般由三种形态的基金组成：（1）以个人消费基金形态表现的，返还或分配给保障对象的社会保障金；（2）以社会消费基金形态表现的社会服务设施保障基金；（3）以后备基金形态表现的，被储存积累起来以应付将来支付所需的社会保障基金。（摘自史柏年主编的《社会保障概论》）
社会保障基金的筹集模式有哪几种？各自的特点以及优缺点是什么？
摘要：本文通过对我国当前社会保障基金筹集的现状、问题的分析，说明必须建立由国家、企业、个人三方共同承担社会保障基金的筹集模式，并且在此基础上进一步分析了三方各自在资金筹集中的地位和责任，明确了各自应承担的方式和份额，以及对基金筹集的财政管理问题。
以社会救助、社会保险和杜会福利为基本内容的社会保障制度作为现代市场经济的一个重要组成部分和标志，已广为人们所认识和接受。综观当今实行市场经济比较成功的国家，都无一例外的有着比较完备的社会保障体系。我国社会保障制度的改革起步较晚，一度成为制约国有企业改革和整个国民经济发展的滞后因素。而社会保障制度改革的首要环节和核心问题是建立符合市场经济体制总体要求的社会保障基金筹集渠道，因为按照一定的原则和模式筹集和建立社会保障基金是社会保障制度得以建立并正常运行的前提和财力保证。
一、我国当前基金筹集的现状及问题
回顾我国社会保障制度发展的历程，大体上可分为两个阶段：第一阶段是从新中国成立至十一届三中全会以前，这一阶段从1951年政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》开始，在城镇全民所有制企业和行政事业单位逐步建立了以劳动保险为核心内容的社会保障制度，这一阶段基金的筹集主要由国家和企业负担，职工个人不负担任何社会保障费用。第二阶段是从改革开放开始，特别是十四届三中全会提出将建立社会保障制度作为经济体制改革的内容和目标以后，我国有步骤地进行了以养老、医疗、失业为重点的社会保障制度改革，出台了一系列有关养老、失业、职工医疗等方面的暂行规定，并在全国陆续选定了若干城市作为试点，以积累经验、发现问题，为全国性推广奠定基础。这一阶段在筹资方式上进行了一步步的改革，先后实施过多种筹资方案。后来在全国大面积推行了企业职工养老金社会统筹办法，起步阶段以市县为统筹基本单位，参加统筹的企业采取“以支定收、现收现付”的办法。到1993年末，国有企业全部实现了市县级以上统筹；集体企业的职工养老保险统筹达到1927个县；外商投资企业统筹达到800多个县。在此基础上，国家又决定逐步提高各地社会统筹的层次，从市县级统筹逐步过渡到省级统筹。
由此可见，经过几年的改革，我国社会保障基金的来源和筹措方式目前正处在新旧交替的特殊阶段。一方面，旧的传统计划经济体制下的资金筹措模式已经渐渐解体，而另一方面新的适应市场经济体制要求的筹资方式还刚刚起步，远未达到规范化、系统化的要求。这种新旧交替的现状导致了现阶段各种相互矛盾的做法并存的局面，出现了过渡阶段特有的特点，也存在明显的问题。
首先，虽然国家不再统揽一切社会保障经费的筹措，但国家和企业的负担仍然很重。国家负担重除了因为由国家财政支撑的项目如社会救济、社会福利、优抚安置等继续由国家负担外，还因为国家目前还负担着一部分本应由三方共同分担的社会保险费用。如目前行政事业单位离退休人员的离退休费实际上是由国家财政在负担；虽然在“两江”等地进行了职工医疗制度改革，但就全国范围而言，公费医疗制度的基本框架也依然没有实质性变化。企业在现阶段的负担仍然过重。据统计，到1993年末，全国共计有59万户各类所有制企业，8000多万职工和近2000万退休工人参加了退休费用社会统筹，分别占城镇企业职工的60％和退休人员的80％。但就费用的筹集来源而言，绝大部分由企业统筹，个人缴费率还不足1．5％。
其次，与国家和企业负担过重相联系，特别是由于企业负担过重，又导致社会保障基金收缴困难。有的地方强制性统筹甚至演变成了“友情”募集。以1993年养老保险基金的收缴情况为例，全国平均收缴率为86％，较往年下降7％一8％，有的市、县情况更为严重。基金收缴困难存在客观原因，当前国有企业亏损严重，在这样的情况下再负担过重的社会保险费用实在难以承受，而在国家行政强制统筹收费的情况下，企业也只有采取拖欠的办法。
第三，由于采取行政方式，按各地具体情况征收统筹基金，而统筹的范围层次以市县为主，省、地、县各种规格的均有，交纳统筹基金的比例和计算办法，不同地区、不同所有制性质均存在差异，这导致出现一个突出问题，即各地各自为政，各地方财政和企业的负担水平极不平衡，从而社会保障的社会性未能得到充分体现，降低了统筹基金分担社会风险的能力。
第四，基金多家负责筹集，管理体制不畅，基金筹集欠规范。目前我国社会保障基金的筹集，涉及到劳动、人事、卫生、民政、财政以及行业系统统筹部门和保险公司，特别是许多部门都错误地把养老保险视为一块肥肉，各争一块，造成政出多门、多头经办、标准各异、业务交叉的“多龙戏水”局面，直接影响到社会保障制度的声誉。而今年劳动与社会保障部的成立，标志着社会保障工作将逐步走向统一，这一问题也将相应得到解决。
可见，从克服我国目前社会保障资金筹集上的缺点，规范社会保障资金的筹措渠道，减轻国家和企业负担等诸多方面考虑，我国应借鉴国外经验，建立由国家、企业和个人三方共同负担社会保障基金的筹集模式，以给我国社会保障事业提供可靠的资金来源。
二、国家、企业、个人三方共筹基金的筹资渠道
按照三方共同负担的原则，国家、企业（劳动者所在经济单位）及劳动者个人都要按照一定的方式和比例承担社会保险基金的筹集，并且通常是以国家立法形式明确下来的。
（一）国家财政在社会保障基金筹集中的地位和作用在社会保障基金的筹集过程中，国家财政的地位和作用是不可忽视的。长期以来，我国社会保障基金的筹集主要依靠国家财政和企业，企业在计划经济条件下是统收统支的，所以实际仍是财政负担。社会保障制度改革的方向之一是社会保障社会化，要逐步减轻国家财政的沉重负担。因而今后国家财政在社会保障基金筹集中的作用应主要表现在以下几个方面：
首先，它扮演的是组织者和管理者的角色。其首要任务是尽快建立和完善社会保障制度体系，搞好社会保障的立法工作以疏通、理顺社会保障资金的筹集渠道，为社会保障资金提供稳定的有法律依据的资金来源。另外，作为组织者和管理者，在有关的经济政策方面如税收、利率方面给予社会保障事业适度的优惠，以促进社会保障事业的发展。如：根据《民政部县级农村社会养老保险基本方案（试行）》规定，对于农村养老保险基金的筹集，国家要给予政策扶持，其扶持办法主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。
其次，要适度承担一部分社会保障基金的筹集。政府在社会保障基金的筹集中主要应该承担的是那些只能由财政支撑的保障项目，包括社会救济、社会福利、优抚安置、社区服务四项。因为社会救济、优抚安置和社会福利属于国民收人再分配的范畴，体现国家对达不到基本生活水平的人群及特殊人群应尽的救助责任，体现公平的原则，只能是由国家财政支付资金。而社区服务起始阶段也是由财政支撑兴办的项目。以上保障项目资金的筹集是国家财政要承担的主要部分。
除此之外，从国家财政对社会保险事业的支持角度看，国家财政主要负担以下两个方面：一是管理社会保险支出的行政费用，这是因为社会保险管理机构属于非营利性事业机构，其人员经费和公用经费开支理所当然应由财政支出。二是通过财政拨款弥补社会保险费用收支不足的部分，即在社会保险基金的筹集过程中，国家财政扮演着“最后出场”的角色，是社会保险的后盾。在社会保险基金的各个项目发生困难收不抵支的情况下，国家财政包括各级地方财政在内要给予适当补贴。诚然．社会保险基金的筹集应按照保险的原则，主要由企业和个人负担。目前世界上多数国家采用的均是这一方式。但社会保险一旦出现收不抵支的情况，财政必须给予补贴。因为社会保险基金的管理是不允许出现收支不平衡的，具体而言，养老保险基金出现支付困难时。由同级财政给予适当补贴；失业保险计划发生困难时，由地方财政给予补贴。
政府所承担的上述社会保障基金份额是通过财政预算拨款的方式进行的。即通过国家预算的转移性支出项目来完成，其资金的来源是政府的一般性税收，支出属于国家预算支出项目。在目前未设立单独的社会保障预算、国家财力不足的情况下，财政所能拨付的社会保障资金也受到整个国家财政收支状况的影响。但从规范社会保障基金筹资方式角度来说，应该明确国家财政究竟应承担多大的份额，给予哪些方面以最后补贴，并测算出这一部分所占的比例。这对于克服我国现行社会保障基金筹集缺乏刚性、非规范化的缺点是大有帮助的。目前，我国有关专家认为国家财政应承担的份额．比例大约是全部社会保障费用的30％一40％（含社会福利、社会救济基金支出在内），如果是在这个比例之间，国家的负担应该说是有所减轻的。这里还有一点值得说明，财政所承担的社会保障份额并非仅仅指中央财政，也包括各级地方财政在内，如失业救济发生困难即由地方财政予以补贴。
由此可见，在社会保障基金的筹集中，国家主要承担的是那些只能由国家财政支撑的保障项目如社会救济、社会福利等，至于社会保险基金的筹集，国家只作为支持者、后盾的角色出现，主要还是依靠企业和职工个人。
（二）企业和个人在社会保险基金筹集中的责任和义务
在三方共同负担社会保障基金的原则下，劳动者所在经济单位（企业）和劳动者个人必须按照自己的承受能力承担相应的社会保险基金份额。根据我国社会保障制度改革的总体目标和要求，我国要逐步采取由企业与个人共同负担社会保障费（税）的办法，并实行养老、医疗保险的社会统筹与个人帐户相结合。社会保障费（税）将成为我国社会保险基金的主要来源。
由企业和个人共同负担社会保险费，具体操作办法是；首先，由职工所在企业单位和职工本人以工资总额为基数，按照规定的比例向社会保险管理机构交纳社会保险费。然后，在企业为职工交纳的社会保险费中提取一定比例，形成统筹基金，以体现社会保险的社会互助性质，职工个人交纳的社会保险费及企业为职工交纳的社会保险费的另一部分则记人职工个人帐户。其中，统筹基金主要用于实行个人帐户之前已退休或即将退休的老年人的退休金或医疗费。个人帐户主要用于职工个人养老金或医疗费的支付。至于企业和个人所承担的具体比例各项基金有所不同：
1、养老保险基金的筹集比例 1995年3月，国务院下发了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，要求各地区按照国务院推荐的两个城镇企业职工养老保险制度改革方案中的一个方案改革本地区的企业职工基本养老保险制度，两个方案对我国养老社会保险基金的筹集渠道及基金的设立作了具体规定。各地按所选方案规定的比例迅速组织了基金筹集工作。到目前为止、已有22个省、市、区出台了社会统筹与个人帐户相结合的改革方案、全国已有61．7万户企业、8738．2万职工和2241.2万离退休人员参加了地方退休费用社会统筹、总覆盖面约为1．2亿人。据不完全统计，1996年城镇企业基本养老保险基金收入达1020亿元。但两种方案的实施也导致出现了全国各地个人帐户比例、企业缴费比例、管理层次和待遇支付标准的不同，为此于1997年8月国务院公布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，要来各地按照新的统一的方案尽快实现并轨。方案重新规定企业和个人的承担比例。
新方案规定，企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20％（包括划人个人帐户的部分），少数省、自治区。直辖市因离退休人数较多，养老保险负担过重，确需超过企业工资总额的20％的，应报劳动部、财政部审批。个人缴纳基本养老保险费的比例，1997年不得低干本人缴费工资的4％，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8％。有条件的地区和工资增长较快的年份，个人缴费比例提高的速度应适当加快。同时规定，按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人帐户，其余部分从企业缴费中划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至3%。
从上述新方案规定可以看出以下几点：规定了企业总的社会保障负担水平，这有利于减轻国有老牌企业的负担，为消除企业之间负担畸轻畸重的不公平现象提供了依据；在企业和个人承担的份额中，随着个人负担份额的逐年提高，企业负担呈逐年下降趋势。这体现了减轻企业负担、发挥个人在筹资中的作用的精神。
2、医疗保险费用的筹集比例 由于我国原有的医疗保险制度（公费医疗制度和劳保医疗制度）缺乏合理的医疗经费筹措机制和稳定的医疗费用来源、因而长期以来，我国一直存在着职工医疗经费紧张的问题，而另一方面有限的医疗资源又浪费惊人。经济体制改革以后，国家组织在江苏镇江和江西九江两地先行进行了职工医疗制度改革试点。1996年4月开始，试点又逐步扩大到57个城市。这些试点均采用了建立社会统筹医疗基金与个人医疗帐户相结合的医疗社会保险制度，其资金来源由用人单位和职工个人缴纳两方面构成。
用人单位缴纳的比例，“两江”均规定改革之初以本单位在职职工工资总额与离退休人员费用总额之和为基数，暂按10%提取。今后根据经济发展和实际医疗费用水平变化适时调整。职工个人缴纳的比例，改革起步时暂按本人年工资总额的1％缴纳，今后随经济发展和工资增加逐步提高。为不过多增加职工负担，职工个人缴纳医疗保险费，应在增加工资的基础上进行。
职工个人和用人单位按上述比例缴纳的医疗保险费要按一定比例分别进行社会统筹医疗基金和个人医疗帐户。镇江市职工医疗制度改革实施方案规定个人医疗帐户中的基金来源于三个部分：一是职工个人按年工资总额的1％缴费部分，二是用人单位按职工个人年工资总额10％提取的医疗保险基金，要按不同比例（45岁以上和45岁以下）计入个人医疗帐户；三是用人单位按退休人员个人年退休费用10％提取的医疗保险基金，其中一半划入个人医疗帐户。用人单位为职工缴费的其余部分及用人单位按退休人员个人年退休费用10％提取的医疗保险基金的另一半则进入社会统筹医疗基金，由当地社会保险机构集中调剂使用。九江市对个人医疗帐户及社会统筹基金的来源也有类似规定。
事实证明，新的医疗保险制度很好地落实了医疗保险基金的筹集渠道问题，所以它既可以满足生病职工的医疗需要，同时也可以避免药品浪费等问题，提高了医疗资源的使用效益。
3．失业保险基金的筹集比例 我国的失业保险制度是在1986年7月国务院发布《关于国营企业职工待业保险暂行规定》之后逐步建立起来的。失业保险建立至今，发放了大量失业救济金和医疗费，并建立了一系列转业训练基地、生产自救基地，对解决我国失业人员基本生活问题起到了较好的作用。
目前，失业保险基金的资金来源主要是企业缴纳的失业保险费。企业要按本单位职工工资总额的0．6％一l％向社会保险机构缴纳失业保险费，具体的缴费费率由企业所在地（省、自治区、直辖市）社会保险机构根据本地的失业状况确定；失业保险计划发生困难时，由地方财政给予补贴。职工个人不缴纳失业保险费。
从世界上大多数国家的情况来看，失业保险基金的筹集均不同于养老保险，它一般都是由政府和企业（雇主）负担，职工个人不交纳或只交纳名义上的失业保险费，但鉴于我国目前及今后的人口和就业压力，我国宜拓宽失业保险基金的筹措渠道，按照三方共同负担的原则筹集失业保险基金，起步阶段职工个人所缴纳部分可以采取较低的比例，不致给职工个人造成负担。
综上所述，在社会保障基金的筹集中，国家主要是通过财政拨款的方式来支撑、支持社会保障事业，企业和个人要按一定比例缴纳各种社会保险费。社会保障基金主要来源于这两条渠道，由三方共同负责。那么如何才能明确体现三方的权利与义务、规范三个行为主体的行为、保障三方严格履行自己的职责？这除了加强各项社会保障的立法、执法、宣传工作力度之外，将社会保障基金的筹集纳入国家预算进行统一管理，能从根本上有助于问题的解决。
三、社会保障基金的筹集应统一纳入国家预算
目前，我国虽然已经确立了国家、企业和个人三方共同负担社会保障费用的原则，并且已着手在养老、医疗等项目上实施或试点，但现在纳入国家预算的仅仅是由国家财政直接拨款的保障项目，如社会救济、社会福利、军人抚恤及行政事业单位的社会保障，并且行政事业单位的社会保障经费虽然包括在预算内，但与行政事业单位的经常性支出混淆不清。至于企业职工社会保障基金的收支，包括企业职工养老保险、失业保险及住房公积金等各项社会保障基金目前都由其主管部门管理，这部分社会保障基金目前还属于预算外资金范畴。这种局面在一定程度上造成了资金管理的混乱，致使各项基金提取的比例以及管理请水平偏高，结余投资运营混乱，流失、挪用、浪费现象时有发生。据调查，陕西省5年内共动用了养老保险基金2．5亿元。因此，为了保证国家、企业、个人各方筹集的社会保障基金能专门用于社会保障事业，必须尽快改变目前预算内、外分散管理的格局，将社会保障资金统一纳人国家财政预算管理。
统一纳入财政预算管理，就必须单独建立社会保障预算，为此，首先要将现行的由经常性预算和建设性预算组成的复式预算改为由政府公共预算，社会保障预算和国有资产经营预算组成的三式预算，并重新划分收支。将社会保障方面的收支全部纳人社会保障预算统一核算、统一管理，也包括目前尚未纳人、属预算外资金的部分社会保障收支。社会保障预算和政府其他预算之间必须保持相互独立，特别要注是不得将社会保障收人用于弥补政府公共预算赤字或挪作其他用途。关于这一点是许多国家在实施社会保障预算实践中得出的普遍经验。
其次要确定社会保障预算收人的来源。社会保障预算的收人主要来源于三方面：一是国家按照三方共同负担的原则面向全社会征收的社会作障税，目前我国是按照这一原则征收各类社会保险费；二是政府的社会保障拨款；还有社会保障基金积累部分的投资收益。社会保障税由财税机关会同劳动保险业务部门根据社会保障工作需要和可能共同制定其税率、征收范围，分别由个人和用人单位缴纳；政府社会保障拨款即应由国家财政负担的社会保障支出可直接从政府公共预算划转；投资收益是政府将社会保障基金的收支余额用于投资所获收益。
同时还要确定社会保障预算支出项目。社会保障基金必须专款专用，主要用于拨付给劳动保险部门建立各项社会保障基金，具体包括养老保险基金支出，失业保险基金支出，工伤保险基金支出，医疗保险基金支出以及社会福利基金支出，社会救济支出等项目。各项基金的金额。应由财政部门纳入社会保障预算统一安排。
最后是关于社会保障预算的收支平衡问题。建立统一的社会保障预算必须保持收支平衡。社会保障预算不同于政府其他预算，一般不得发生赤字。若发生赤字，应提高社会保障税的税率或重新调整社会保障支出的范围和标准，或者增加政府的社会保障拨款，以保证预算的平衡。而社会保障盈余应开展运营，主要用于购买国债以及银行储蓄，也可用于政府担保的投资项目，以确保社会保障资金的保值增值。
将全部社会保障资金统一纳入国家财政预算，有利于强化对社会保障基金的管理，但也还必须解决相关的一些问题。如必须有相应的社会保障法律法规出台，作为准绳；要协调、规范社会保障各管理部门的职责和工作。最主要的是要改缴纳各类社会保障费为统一的社会保障税，并解决社会保障基金统筹层次过低问题。关于以社会保障税取代目前的规费形式已有许多文章述及，这里不再赘述。社会保障基金统筹层次过低问题的解决取决于几个方面的因素：一是社会保障税的开征，按统一的税率征税，统一各地基本保障水平，有助于问题的解决；二是各地经济及社会保障事业本身的发展速度、程度。目前国家已决定统一全国基本养老金收缴比例，这对于解决统筹层次过低问题是一大突破。相信随着整个社会保障制度改革的进一步深入，上述一系列问题将逐步得到解决，规范化的社会保障资金筹集渠道将逐步确立。
综上所述，为了适应社会主义市场经济体制的总体要求，今后我国社会保障基金的筹集将按照三方共同负担的原则，主要依靠两条渠道：一条是社会保障税收人，它来自用人单位和职工个人按一定比例共同缴纳的社会保障税；一条是国家财政的转移性支出，它来自于国家的一般性税收收入。其中，社会保障税将逐步成为我国社会保障基金筹资的主渠道，而财政则构成我国社会保障基金的坚强后盾。上述两条筹资渠道均应统一纳入国家财政预算，建立社会保障预算进行管理和监督。
